食品添加劑事關(guān)食品安全，涉及群眾的切身利益，對其加強監(jiān)管已成共識。當(dāng)前，涉及食品添加劑的違法犯罪屢禁不止，再加上食品添加劑的“家族”不斷擴編，食品添加劑的監(jiān)管任務(wù)日益艱巨。考察當(dāng)前食品添加劑的監(jiān)管機制，提高監(jiān)管實效，保證食品添加劑合法合理使用，切實維護食品安全，尤為必要。

一、當(dāng)前食品添加劑監(jiān)管機制的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國食品添加劑監(jiān)管機制是南政府統(tǒng)籌，各職能部門分工協(xié)作，對食品添加劑的生產(chǎn)、經(jīng)營及使朋進行分段監(jiān)管，以預(yù)防為主、防打并舉并注意發(fā)揮社會力量作用的監(jiān)管機制。

從監(jiān)管主體看，從中央到地方都有不同的行政機關(guān)分擔(dān)不同的職責(zé)。各級政府對本行政區(qū)域的食品添加劑的監(jiān)管負(fù)總責(zé)，其職能部門包括衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、農(nóng)業(yè)、食藥等行政機關(guān)依法承擔(dān)各自職責(zé)。國家機關(guān)作為監(jiān)管力量從整體統(tǒng)籌到分工負(fù)責(zé)都有法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件的明確規(guī)定。
從監(jiān)管模式看，現(xiàn)有立法及政策將食品添加劑的監(jiān)管明確為生產(chǎn)環(huán)節(jié)、經(jīng)營環(huán)節(jié)及餐飲業(yè)使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管，表現(xiàn)為由生產(chǎn)到使用過程中的分段監(jiān)管模式。正如有論者指出，我國對食品安全的監(jiān)管模式是分段監(jiān)管模式，即實行的是同家食品安全委員會統(tǒng)籌指導(dǎo)下的各部門負(fù)責(zé)食品不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

從監(jiān)管方針看，我日對食品添加劑的監(jiān)管重視預(yù)防，從添加劑的生產(chǎn)資質(zhì)、生產(chǎn)條件、出廠檢驗到經(jīng)營環(huán)節(jié)的采購查驗、儲存規(guī)范等進行的細(xì)致規(guī)范凸顯預(yù)防理念。當(dāng)違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營、使用食品添加劑時，會依法承擔(dān)相應(yīng)的行政、刑事法律責(zé)任，體現(xiàn)了打擊和制裁的監(jiān)管方式?？梢哉f，對食品添加劑的監(jiān)管是一種事前預(yù)防、事中規(guī)范、事后制裁的“預(yù)防為主、防打并舉”的全方位監(jiān)管。

二、食品添加劑監(jiān)管機制存在的主要問題

當(dāng)前，我國食品添加劑監(jiān)管效果較好，有力地維護了食品安全，保護了群眾的利益，形成了一定的嚴(yán)管、嚴(yán)打態(tài)勢，但目前監(jiān)管機制尚存在一些問題，一定程度上影響了監(jiān)管實效，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1、監(jiān)管力量方面

目前，食品添加劑的監(jiān)管由政府統(tǒng)籌，各職能部門分工負(fù)責(zé)、各司其職。監(jiān)管主體呈現(xiàn)出多元化，但各監(jiān)管主體負(fù)有本機關(guān)的法定職責(zé)，只能在自己的“責(zé)任田”里活動，對于屬于其他部門的監(jiān)管職責(zé)，不能進行相應(yīng)的監(jiān)管，而只能保持謙抑，否則即為越權(quán)行為。執(zhí)法實踐中若一機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為，只能進行職權(quán)范圍內(nèi)的處理，而無法就相關(guān)線索去超越職權(quán)追根溯源，或就違法行為進行全過程監(jiān)管，除非構(gòu)建有高效的信息通報互享及執(zhí)法協(xié)作、協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，否則，極易造成監(jiān)管不力、重復(fù)執(zhí)法、推湊扯皮、管轄混亂等不良情況。

此外，行政監(jiān)管力量之外的社會媒體、一般公民等社會監(jiān)督力量囿于食品添加劑違法行為的隱蔽性、檢驗的技術(shù)性及其損害的非顯現(xiàn)性，很難在反食品添加劑的斗爭中，與行政監(jiān)管力量形成合力。另外，基層監(jiān)管單位及執(zhí)法人員素養(yǎng)存在不足，執(zhí)法能力、嚴(yán)格執(zhí)法、依法執(zhí)法存在問題，進而影響執(zhí)法監(jiān)管實效。食品添加劑“非法添加問題之所以更嚴(yán)重，在于監(jiān)管很難真正有效落實到食品企業(yè)。

2、監(jiān)管依據(jù)方面

在食品添加劑監(jiān)管領(lǐng)域，由于監(jiān)管主體較多，而監(jiān)管主體大都具有行政立法及制定行政規(guī)定的權(quán)力，因此，食品添加劑的監(jiān)管依據(jù)較多，既有中央立法，也有地方立法；既有行政立法，也有人大立法；既有一般立法，也有專門立法；既有廣義的法律，又有政府紅頭文件。眾多的監(jiān)管依據(jù)必然存在基于部門利益、地方利益等的保護而存在若干沖突，同時使監(jiān)管主體疲于應(yīng)對，出現(xiàn)法律適用困惑。

目前，食品添加劑監(jiān)管的高位階的立法主要有法律《食品安全法》、行政法規(guī)《食品安全法實施條例》等，其他以部門規(guī)章或地方立法的形式出現(xiàn)。這種立法例本身主要存在幾個張力：其一，添加劑監(jiān)管是個系統(tǒng)工程，非一部門之力能夠完成，需仰賴數(shù)個部門的協(xié)力，這就必然存在有效協(xié)調(diào)或有能力協(xié)調(diào)的問題，只有國務(wù)院有能力協(xié)調(diào)各級政府及其職能部門凝心聚力，但國務(wù)院在此方面出臺的行政法規(guī)過少；其二，法律位階較低的規(guī)章在行政處罰、行政強制措施等的規(guī)定上都受到嚴(yán)格的限制，因此，作為規(guī)章在設(shè)計監(jiān)管制度及措施時必然自縛手腳，難以有效的執(zhí)法措施擔(dān)當(dāng)復(fù)雜多變的監(jiān)管情勢及任務(wù)。

此外，監(jiān)管依據(jù)還存在著規(guī)定模糊不清、立法空白、法律責(zé)任不科學(xué)等問題。“食品添加劑引發(fā)的食品安全問題的根本原因是我國食品添加劑違法的法律責(zé)任不完善。監(jiān)管難度大、違法成本低成為食品添加劑違法行為人重要的利益考量。另外，立法規(guī)定，食品添加劑的使用以“確有必要”為原則，該原則為主觀標(biāo)準(zhǔn)，比較模糊，是否需要評估？目前僅對“確有必要性”進行技術(shù)審查，沒有從法律效果、監(jiān)管成本上進行審查論證其必要性。

3、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面

食品添加劑監(jiān)管離不開特定的標(biāo)準(zhǔn)，因為標(biāo)準(zhǔn)是判斷添加劑的行為人是否違法的衡量依據(jù)。我國食品添加劑的標(biāo)準(zhǔn)由衛(wèi)生行政機關(guān)制定，目前食品添加劑的使用標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)過數(shù)次修改的GB27602014《食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》，添加劑標(biāo)準(zhǔn)的頻繁修改和補充勢必會影響到監(jiān)管實效，造成執(zhí)法人員疲于應(yīng)付，難以熟知。此外，新品種標(biāo)準(zhǔn)采取單個公布的方式，食品添加劑新品種的標(biāo)準(zhǔn)基本采用的衛(wèi)生行政機關(guān)以“公告”等其他規(guī)范性文件的形式逐一公布，客觀上造成食品添加劑種類不集中．不便于學(xué)習(xí)掌握，特別給基層監(jiān)管人員造成極大不便，這是食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)在形式上存在的問題。

在實體內(nèi)容上，食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)問題重重。正如論者指出的“標(biāo)準(zhǔn)之間重復(fù)交叉和矛盾；食品中食品添加劑含量檢測方法標(biāo)準(zhǔn)不能滿足現(xiàn)有需要；缺乏食品用香料使用原則標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，食品添加劑的數(shù)量限制問題、使用的特殊范圍、某種添加劑能否用于特定、特殊的食品，比如軍需品、糖尿病人食品等缺乏回應(yīng)。在添加劑出現(xiàn)以前，人們的食品也是很豐富的，這就產(chǎn)生出對食品添加劑使用的必要性追問，因此，添加劑的使用應(yīng)必須僅限于特定的、專門的食品。目前標(biāo)準(zhǔn)給出的使用范圍失之較寬。另外，添加劑的快速檢測標(biāo)準(zhǔn)不健全。監(jiān)管執(zhí)法中，由于缺乏某食品添加劑品種的快速檢測標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管主體在執(zhí)法中往往陷于被動。

從監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量上看．每個添加劑品種對應(yīng)有單獨的標(biāo)準(zhǔn)體系，隨著添加劑新品種的“井噴式”遞增，對應(yīng)的添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)越來越多。也就是說添加劑家族擴編帶來了標(biāo)準(zhǔn)體系的增多。問題是，我們是否需要越來越多的食品添加劑？有發(fā)達國家允許的食品添加劑不超過1000種。“中國允許的種類有2300多種，涵蓋了23個功能類別””。截至目前，添加劑的種類遠超這個數(shù)字，添加劑的增多帶來標(biāo)準(zhǔn)體系的增加，更引起監(jiān)管層面的監(jiān)管困難?？梢哉f，在添加劑新品種的許可過程中，新品種許可過多，缺乏對監(jiān)管成本的衡量和評估，這是監(jiān)管品種及其標(biāo)準(zhǔn)過多產(chǎn)生的問題。

4、監(jiān)管過程方面

監(jiān)管主體依監(jiān)管依據(jù)，根據(jù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)展開監(jiān)管活動，進行監(jiān)管執(zhí)法。執(zhí)法監(jiān)管中主要存在以下問題：其一，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管程序規(guī)定?，F(xiàn)有的《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》等有關(guān)食品添加劑的法律法規(guī)更多地涉及各監(jiān)管機關(guān)的權(quán)力和義務(wù)，這些專門性立法缺少食品添加劑執(zhí)法監(jiān)管的程序規(guī)定，執(zhí)法人員只能適用《行政處罰法》、《行政強制法》等的一般程序規(guī)定，難以滿足食品添加劑監(jiān)管的特殊程序需要。

其二，監(jiān)管措施、手段缺乏明確規(guī)定。監(jiān)管主體對食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營者、餐飲經(jīng)營者實施現(xiàn)場監(jiān)督檢查、實地核查、抽樣檢測、排查等程序性行為時，檢查、排查的頻率沒有規(guī)定，若頻率過繁，會影響相對人的正常生產(chǎn)經(jīng)營也會造成執(zhí)法力量疲于應(yīng)付。此外，抽樣檢測時，抽樣檢測的代表性怎樣保障，當(dāng)下只能靠執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，顯然對結(jié)淪的真實、全面、客觀性存有不利影響。就檢測而言，相關(guān)檢測機構(gòu)數(shù)量不多，且檢測時間過長，檢測費用過高，嚴(yán)重影響執(zhí)法監(jiān)管效率。

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