其三，地域管轄易引起管轄爭(zhēng)議。當(dāng)前，食品添加劑的監(jiān)管實(shí)行的是各職能機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管執(zhí)法，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的食品案件有權(quán)查處。但食品違法案件往往呈現(xiàn)出流動(dòng)性、跨區(qū)域性的特點(diǎn)，對(duì)流動(dòng)性、跨區(qū)域的食品添加劑違法案件是違法行為地管轄，還是生產(chǎn)地、經(jīng)營(yíng)地、運(yùn)輸?shù)亍⑦m用地都有管轄權(quán)，目前缺少明確的解決方案。“發(fā)現(xiàn)違法制售使用非法添加物和濫用食品添加劑的，要及時(shí)將信息通報(bào)給相關(guān)地區(qū)和部門(mén)”。尤其在級(jí)別管轄上更是未有詳細(xì)規(guī)定，如省、市、縣三級(jí)監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的監(jiān)管權(quán)限分工問(wèn)題存疑。

其四，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接有待加強(qiáng)。監(jiān)管執(zhí)法中，監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)食品添加劑違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)通報(bào)、移交給公安機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。目前，雖出臺(tái)有《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，但以罰代刑，大案化小仍有發(fā)生。除了主觀原因外，區(qū)分是否屬于刑事案件需要判斷標(biāo)準(zhǔn)，如案值多大，涉案食品添加劑金額需要達(dá)到多少標(biāo)準(zhǔn)，造成什么樣的后果需要移送等，尚需明確細(xì)化。

三、食品添加劑監(jiān)管機(jī)制法治化原因考量

1、食品添加劑監(jiān)管任務(wù)艱巨性的需要

食品添加劑事關(guān)食品安全。從生產(chǎn)到流通再到最終使用都離不開(kāi)監(jiān)管。食品添加劑的安全規(guī)范使用離不開(kāi)全面的監(jiān)管。而全面的監(jiān)管又是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，無(wú)法靠一家行政機(jī)關(guān)就能勝任，故需數(shù)家行政監(jiān)管部門(mén)分工負(fù)責(zé)、各管一段、各管一片。數(shù)家監(jiān)管機(jī)關(guān)要共同發(fā)力，形成監(jiān)管合力需要一個(gè)機(jī)制。這個(gè)機(jī)制能統(tǒng)籌各家監(jiān)管機(jī)關(guān)，并使其不敢怠于履行監(jiān)管職責(zé)。

食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、使用者數(shù)量逐漸膨脹，特別是小餐飲點(diǎn)、小食品加工點(diǎn)、流動(dòng)性食品攤販大量出現(xiàn)，增加了監(jiān)管難度，考量著監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管智慧和監(jiān)管能力。另外，食品添加劑家族成員越來(lái)越多，新品種、復(fù)合型添加劑不斷涌現(xiàn)，并不斷提出監(jiān)管要求?？傊?，一方面，監(jiān)管對(duì)象多、散、亂；另一方面，添加劑品種不斷擴(kuò)容，而食品安全必須確保安全，任務(wù)的艱巨性惟有靠法治破局。依靠法律的普遍性、強(qiáng)制性、權(quán)威性，通過(guò)授權(quán)性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范，明確各方主體的權(quán)利義務(wù)，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，協(xié)調(diào)各方力量．調(diào)動(dòng)各方共同維護(hù)食品安全的積極性。

2、食品添加劑長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制建立健全之必要

食品添加劑作為食品安全的重要一環(huán)，究竟是一個(gè)長(zhǎng)期的存在，不能靠運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，必須建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，保持常態(tài)性的嚴(yán)格監(jiān)管態(tài)勢(shì)，擠壓食品添加劑違法行為空間。長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制的建立健全需要整合幸社會(huì)力量，加強(qiáng)相關(guān)教育，鼓勵(lì)監(jiān)督，推行聯(lián)合執(zhí)法、全過(guò)程監(jiān)管，強(qiáng)化信息通報(bào)和共享等諸多環(huán)節(jié)的落實(shí)。艱巨的食品安全監(jiān)管需要一線監(jiān)管執(zhí)法人員不斷提高執(zhí)法水平和業(yè)務(wù)能力，滿足行政執(zhí)法規(guī)范化的要求。同時(shí)也要看到添加劑的監(jiān)管需要社會(huì)力量共治，推動(dòng)行業(yè)自律，建立相應(yīng)的誠(chéng)信體系，發(fā)揮幸工會(huì)監(jiān)督、公民監(jiān)督的作用，鼓勵(lì)提供線索、舉報(bào)違法、輿論監(jiān)督等?？梢?jiàn)，長(zhǎng)效機(jī)制既需要整合各方力量，又需要監(jiān)測(cè)預(yù)警和有效查處，惟有以法治思維和方式應(yīng)對(duì)食品添加劑監(jiān)管，才能實(shí)現(xiàn)防治的常態(tài)化、制度化，才能減少食品添加劑防治的隨意性、短期性。

四、食品添加劑監(jiān)管機(jī)制完善的法治策略

1、構(gòu)建有效的監(jiān)管力量體系

食品添加劑的安全規(guī)范使用事關(guān)每個(gè)消費(fèi)者的利益，閃此，對(duì)食品添加劑的監(jiān)管離不開(kāi)社會(huì)中諸多成員、組織的共同努力。為調(diào)動(dòng)各方積極性，維護(hù)食品安全，保護(hù)消費(fèi)者的利益，有必要構(gòu)建社會(huì)共同監(jiān)管的監(jiān)管力量體系。該體系主要包括兩大部分：其一，是國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)管體系，包括現(xiàn)有的各級(jí)政府、食品、質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商、農(nóng)業(yè)等行政監(jiān)管機(jī)關(guān)；其二，是非國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)管體系，具體包括國(guó)家機(jī)關(guān)以外的社會(huì)力量，如：消費(fèi)者、新聞媒體、群眾組織、行業(yè)組織、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等，前者可稱有權(quán)監(jiān)管主體，后者可稱無(wú)權(quán)監(jiān)管力量，后者要通過(guò)前者達(dá)到有法律效力的監(jiān)管活動(dòng)。各級(jí)政府可在本行政區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新監(jiān)管力量形式，比如引入食品添加劑監(jiān)管志愿者、食品安全監(jiān)督員等，與現(xiàn)有行政監(jiān)管力量形成互補(bǔ)力量。

現(xiàn)有的行政執(zhí)法監(jiān)管力量主要是工商、食藥、質(zhì)檢，雖有明確分工，但存在前述問(wèn)題．在監(jiān)管合力上存在種種制約，需要進(jìn)行力量整合。此次的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)深化改革，整合了工商、食藥、質(zhì)檢職責(zé)，組建了國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)食品安全。這一重大舉措無(wú)疑有助于強(qiáng)化食品安全監(jiān)管，隨著地方各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局的成立、履責(zé)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)完善相關(guān)工作預(yù)案，建立健全工作機(jī)制，充分發(fā)揮監(jiān)管實(shí)效。

監(jiān)管機(jī)關(guān)的職責(zé)最終要靠執(zhí)法人員實(shí)現(xiàn)，執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)影響監(jiān)管機(jī)關(guān)的職責(zé)實(shí)現(xiàn)，因此，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管人員的培訓(xùn)，提高其對(duì)食品添加劑的認(rèn)識(shí)和業(yè)務(wù)能力，不斷提高其執(zhí)法監(jiān)管水平，是監(jiān)管力量體系建設(shè)中的重要一環(huán)。

2、加強(qiáng)食品添加劑立法

（1）立法內(nèi)容的完善

目前，規(guī)范食品添加劑的法律規(guī)范主要集中在《食品安全法》、《食品安全法實(shí)施條例》、《食品添加劑新品種管理辦法》、《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》等法律法規(guī)規(guī)章巾，但仍然存在一些立法空白，不僅缺乏流通環(huán)節(jié)的食品添加劑立法，更缺乏專門(mén)性的、全過(guò)程的食品添加劑監(jiān)管立法，缺少統(tǒng)一的監(jiān)管程序規(guī)定，缺少管轄、執(zhí)法證據(jù)方面的規(guī)定，需要加強(qiáng)相關(guān)立法予以完善。

此外，現(xiàn)有的規(guī)范食品添加劑的部分法律規(guī)范需要修改調(diào)整。比如：現(xiàn)有立法規(guī)定監(jiān)管主體對(duì)濫用食品添加劑的處罰種類、幅度有較大的選擇余地，但缺少具體的裁量基準(zhǔn)，執(zhí)法主體的自由裁量權(quán)缺乏細(xì)致規(guī)范，造成執(zhí)法不公、不合理情況出現(xiàn)，需要通過(guò)增加相應(yīng)規(guī)定予以完善。一些規(guī)定需要做進(jìn)一步明確，如：食品添加劑“確有必要性”使用原則，應(yīng)增加從法律效果、監(jiān)管成本上進(jìn)行必要性評(píng)估；流通環(huán)節(jié)和餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的界限、濫用食品添加劑行為應(yīng)進(jìn)一步明確。當(dāng)然，隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)．市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的成立，質(zhì)檢、工商、食藥退出歷史舞臺(tái)，現(xiàn)有的立法尚需進(jìn)行修改調(diào)整。

（2）立法層級(jí)的完善

食品添加劑的監(jiān)管立法仍可區(qū)分為中央立法和地方立法，現(xiàn)有的立法模式為一部《食品安全法》統(tǒng)領(lǐng)的，包括法律、法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)的法律體系。在中央立法層面，鑒于國(guó)務(wù)院的最高行政機(jī)關(guān)地位及其領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)行政的職責(zé)，應(yīng)出臺(tái)一些規(guī)范食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及使用行為的行政法規(guī)，提出添加劑生產(chǎn)、使用原則。從地方立法來(lái)看，地方可就食品添加劑的監(jiān)管做出特殊的規(guī)定，尤其是對(duì)食品加工小作坊、小餐飲攤點(diǎn)、流動(dòng)攤販等探索有效的監(jiān)管機(jī)制。

（3）修改完善食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)體系

食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)體系是判斷食品添加劑相關(guān)行為是否違法的重要標(biāo)準(zhǔn)，是監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行添加劑安全監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，目前的標(biāo)準(zhǔn)體系是經(jīng)過(guò)多次修改的GB2760—2014《食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》，無(wú)論是內(nèi)容還是形式上都有必要繼續(xù)修改完善。

①內(nèi)容上的完善

從標(biāo)準(zhǔn)體系的組成部分看，食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)體系不應(yīng)僅限于使用標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)包括生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、流通環(huán)節(jié)中的保管、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等。“食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)由使用標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、新型食品添加劑技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、食品添加劑含量檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)部分組成。從現(xiàn)有的使用標(biāo)準(zhǔn)看，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)以食品添加劑品種為分類標(biāo)準(zhǔn)，分別界定其使用范圍和使用量，但對(duì)于應(yīng)用而言，卻不便于查詢。以生濕面制品為例．可予以使用的添加劑包括果膠、海藻酸鈉、-半胱氨鹽酸鹽、焦亞硫酸鈉、亞硫酸鈉、碳酸鉀等添加劑品種，可考慮以食品名稱為分類標(biāo)準(zhǔn)，比如生濕面制品可以使用哪些添加劑，使用限量是多少等對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行框架結(jié)構(gòu)調(diào)整。

針對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)巾的模糊規(guī)定應(yīng)修改完善，如“按生產(chǎn)需要適量使用”，這種使用量的規(guī)定過(guò)于寬泛和主觀，使用者隨性而為的可能性大增。其他使用量中有“每公斤食品限量一定的克數(shù)”的規(guī)定，此規(guī)定沒(méi)有考慮到平均的問(wèn)題，如，將添加劑混在食品原料中，存在是否均勻的問(wèn)題，但目前缺乏規(guī)定。

②形式上的完善

現(xiàn)有的添加劑標(biāo)準(zhǔn)體系在形式上表現(xiàn)為使用標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生行政部門(mén)的諸多公告，此種形式比較適宜應(yīng)對(duì)新情況，但沒(méi)有形成集中匯編，不利于規(guī)范與使用。今后，應(yīng)減少或逐漸廢棄公告形式，以修改使用標(biāo)準(zhǔn)的方式為規(guī)范形式。以嚴(yán)格的修改形式控制食品添加劑品種規(guī)模，減少因新品種增加而帶來(lái)的食品安全隱患和監(jiān)管成本。

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