土壤環(huán)境監(jiān)測是了解土壤環(huán)境質(zhì)量狀況的重要渠道，應當通過法律制度來規(guī)范土壤環(huán)境監(jiān)測的行為。目前我國法律文件的數(shù)量和質(zhì)量的不足導致土壤環(huán)境監(jiān)測制度的實施缺乏依據(jù)，并且制度的內(nèi)容本身也存在不少問題，主要是環(huán)保部門的監(jiān)管體制不完善，土壤環(huán)境監(jiān)測標準和土壤環(huán)境監(jiān)測的保障制度沒有系統(tǒng)的規(guī)定。加強土壤環(huán)境監(jiān)測的制度研究，能彌補相關(guān)制度的不足，滿足土壤環(huán)境保護的急切需求。本文對完善我國環(huán)境監(jiān)測制度，健全土壤環(huán)境監(jiān)測的法律體系，充實土壤環(huán)境監(jiān)測制度的內(nèi)容，建立相關(guān)保障制度提出相應的對策和建議。

近年來我國在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，工業(yè)、化學品等對土壤環(huán)境破壞和污染普遍存在。2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示:全國土壤總超標率為16.1%，重點污染比例是1.1%。耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出，隱隱威脅著公眾日常生產(chǎn)、生活安全，土壤環(huán)境質(zhì)量和污染問題已成為重大社會問題。如何預防和治理土壤污染問題、有效進行土壤環(huán)境保護一直是環(huán)保領域的重要研究課題。土壤環(huán)境質(zhì)量的維護與污染防治，需要一個更加完善的土壤環(huán)境監(jiān)測制度，我國新《環(huán)保法》第17、32條對土壤環(huán)境監(jiān)測制度的建立和健全提出了新的要求，加強對土壤的保護，國家需要建立和完善相應的調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復制度。

監(jiān)測土壤環(huán)境質(zhì)量狀況及變化趨勢是防治土壤污染的重要渠道，應當通過法律制度來規(guī)范土壤環(huán)境監(jiān)測的行為。因此，加強土壤環(huán)境監(jiān)測的制度研究，能彌補相關(guān)制度的不足，滿足土壤環(huán)境保護的急切需求，但我國目前土壤環(huán)境監(jiān)測制度內(nèi)容和規(guī)定并不完善，對土壤環(huán)境質(zhì)量及其變化趨勢的了解和掌握程度仍有不足，還需要不斷的完善和改建。本文以完善土壤環(huán)境監(jiān)測的制度為重點，結(jié)合當前理論和實際情況，對土壤環(huán)境監(jiān)測制度現(xiàn)狀、存在問題進行闡述，并對完善我國環(huán)境監(jiān)測制度提出對策和建議，以期為我國土壤環(huán)境監(jiān)測制度的完善提供參考。

1 我國土壤環(huán)境監(jiān)測制度

1.1 我國土壤環(huán)境監(jiān)測制度

土壤環(huán)境監(jiān)測不僅是土壤污染防治的工具，環(huán)境管理工作的重要環(huán)節(jié)，監(jiān)測所得數(shù)據(jù)也是環(huán)境執(zhí)法的有效依據(jù)。我國已明確提出“土壤環(huán)境監(jiān)測制度”，土壤環(huán)境監(jiān)測以制度的形式規(guī)范監(jiān)測與監(jiān)管過程，做到“以法治土”。土壤環(huán)境監(jiān)測制度是指為了防止土壤污染，改善土壤環(huán)境質(zhì)量，特定的環(huán)境保護監(jiān)測機構(gòu)依法制定權(quán)限和程序，按照科學的土壤環(huán)境質(zhì)量標準規(guī)范對土壤環(huán)境質(zhì)量狀況及變化趨勢進行周期性的監(jiān)視監(jiān)測，并向有關(guān)環(huán)境保護監(jiān)督管理部門進行監(jiān)測報告的制度。通過土壤環(huán)境監(jiān)測可以了解污染物種類及分布情況，明確污染途徑，預測變化趨勢，分析可能出現(xiàn)的重大環(huán)境問題。因此土壤環(huán)境監(jiān)測制度的實施有利于規(guī)范土壤環(huán)境監(jiān)測行為、保護土壤環(huán)境及防治土壤污染擴大。

1.2 土壤環(huán)境監(jiān)測的相關(guān)規(guī)定

土壤污染事件如重金屬污染的頻繁發(fā)生，國家在建立土壤環(huán)境監(jiān)測體系上做了一定努力，關(guān)于土壤環(huán)境監(jiān)測的相關(guān)規(guī)定也在逐步的強化。2011年新修訂的《水土保持法》、農(nóng)業(yè)部頒布的《全國耕地土壤監(jiān)測辦法》和2014年國土資源部出臺的《地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測管理辦法》等法規(guī)、規(guī)范性文件對土壤環(huán)境監(jiān)測行為進行規(guī)定，規(guī)定監(jiān)測主體、監(jiān)管主體等，初步構(gòu)成土壤環(huán)境監(jiān)測制度。呈現(xiàn)以下特點:法規(guī)和規(guī)范性文件分散在不同部門，文件效力不一；側(cè)重土壤污染監(jiān)測，較少關(guān)注土壤環(huán)境質(zhì)量；以農(nóng)用地土壤環(huán)境監(jiān)測為主，2011年國家環(huán)保部通過了《國家環(huán)境保護“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃》將土壤環(huán)境監(jiān)測分為農(nóng)用地和污染場地環(huán)境風險監(jiān)測[4]，對土壤環(huán)境監(jiān)測的內(nèi)容更加細化，也表明我國政府對土壤環(huán)境監(jiān)測制度的重視。但是總體上說，我國土壤環(huán)境監(jiān)測工作仍然側(cè)重于與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等有關(guān)的土壤環(huán)境問題，對其他區(qū)域的土壤環(huán)境監(jiān)測研究不足[5]。

1.3 土壤環(huán)境監(jiān)測制度的主要內(nèi)容

我國土壤環(huán)境監(jiān)測制度的主要內(nèi)容可以歸納為以下幾個方面。

1.3.1 監(jiān)測的標準規(guī)范

土壤環(huán)境監(jiān)測的標準規(guī)范主要依據(jù)土壤環(huán)境標準、土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)、土壤環(huán)境分析方法。其中土壤環(huán)境標準主要由《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》 (GB 15618-1995) 和土壤污染一系列標準如湖南省地方標準《重金屬污染場土壤修復標準》 (DB43/T 1165-2016) ；土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)包括國家標準和行業(yè)標準，如《土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》和《耕地質(zhì)量監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》；我國土壤環(huán)境常用的分析方法，主要包括《土壤元素的近代分析》、《土壤理化分析》[7]及對土壤污染物各指標監(jiān)測分析的標準方法。

1.3.2 監(jiān)管主體及監(jiān)測主體

按國家法律、政策的規(guī)定，對土壤環(huán)境監(jiān)測的主要監(jiān)管主體為環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部和水利部。根據(jù)監(jiān)管主體的職能權(quán)限，我國對土壤環(huán)境監(jiān)測整體上呈現(xiàn)碎片化監(jiān)管形式，環(huán)保部掌管全國的土壤污染監(jiān)測的監(jiān)管情況；農(nóng)業(yè)部、國土資源部和水利部分別負責相應土壤功能區(qū)的土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測。

監(jiān)測主體主要為國家行政部門下屬的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)組建的監(jiān)測隊伍，主要有環(huán)保部設立的四級監(jiān)測系統(tǒng)，全國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務中心組織的監(jiān)測系統(tǒng)，國土資源部的地質(zhì)環(huán)境司組織的監(jiān)測系統(tǒng)和水利部的水土保持司組織的監(jiān)測系統(tǒng)，還有社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)和企業(yè)自身監(jiān)測機構(gòu)。

1.3.3 監(jiān)測的對象

我國對土壤環(huán)境監(jiān)測對象按照土壤環(huán)境監(jiān)測分類，分為土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的對象和土壤污染監(jiān)測的對象:

(1) 土壤環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測對象是土壤中微量元素的種類及含量，以此用于比對土壤環(huán)境變遷微量元素種類和含量的變化，從而為科學研究提供了重要的科學依據(jù)，如耕地的最佳地力和肥力應該具備的微量元素，也可給土壤評估和修復提供依據(jù)

 (2) 土壤的污染源主要有農(nóng)藥、化肥、污水灌溉和重金屬等，土壤中的這些污染物會隨著時空的變化，不斷變遷，影響土壤環(huán)境質(zhì)量。土壤污染的監(jiān)控指標對象就是這些污染源的監(jiān)控指標，主要分散在一系列的工業(yè)企業(yè)用地等土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準中，不同的標準對同一種污染監(jiān)控指標可能規(guī)定不同。

2 我國土壤環(huán)境監(jiān)測制度的主要問題

2.1 土壤環(huán)境監(jiān)測制度的法律體系不健全

2.1.1 環(huán)境監(jiān)測管理條例滯后

通過梳理發(fā)現(xiàn)，有關(guān)環(huán)境監(jiān)測的國家立法還有一定的發(fā)展空間，《全國環(huán)境監(jiān)測管理條例》已經(jīng)滯后，《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》效力等級較低，新的《環(huán)境監(jiān)測管理條例》又一直未出臺。早在2009年，環(huán)保部就發(fā)布了《環(huán)境監(jiān)測管理條例》征求意見稿[8]，但最后都沒有順利出臺。根據(jù)征求意見稿:“國務院環(huán)境保護主管部門負責管理全國環(huán)境監(jiān)測工作”。從管理體制上給了環(huán)保部門足夠大的權(quán)利，但各政府部門之間的角力，部門之間機構(gòu)重疊、擁權(quán)自重，都不會輕易讓自己的某些業(yè)務受制于其他部門，這可能也是新《條例》被擱置的原因之一。土壤環(huán)境監(jiān)測制度是以環(huán)境監(jiān)測制度為基礎，環(huán)境監(jiān)測制度的法律體系不健全，會影響土壤環(huán)境監(jiān)測制度的建立。

2.1.2 土壤污染防治專門立法空白

長久以來，我國對土壤環(huán)境的保護并不重視。一是經(jīng)濟利益優(yōu)先的發(fā)展模式讓政府更易忽略土壤環(huán)境保護；二是土壤污染往往帶有隱蔽性，更不會注重土壤環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣；三是土壤環(huán)境監(jiān)測制度的相關(guān)內(nèi)容零散于不同監(jiān)管部門的立法，忽略了專門立法的重要性?！锻恋毓芾矸ā肥峭寥拉h(huán)境保護的立法，對土地的利用與規(guī)劃進行管理，在保護耕地、促進城市發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用，但偏向于對土壤經(jīng)濟利益的保護，對土壤環(huán)境監(jiān)測制度不能發(fā)揮作用，是土壤環(huán)境保護法律的漏洞，影響土壤環(huán)境監(jiān)測制度法律體系的健全。

土壤污染防治專門立法空白多年。近些年，隨著土壤污染問題的暴露，我國已逐漸認識到其中的危害性，陸續(xù)出臺了一系列的政策措施，并在2016年形成了一個較為系統(tǒng)性的指導方案，“土十條”應運而生。面對嚴峻的土壤污染形勢，系列政策標準紛至沓來。2016年底，《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法》 (試行) 、《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》相繼出臺。而2017年，土壤立法工作被提上日程，同年6月22日，我國第一部土壤污染防治領域的專門法律———《土壤污染防治法 (草案) 》首次提請審議，并從“源頭預防、風險管控、污染擔責”三方面開出藥方，《土壤污染防治法》有望于2018年出臺。

土壤環(huán)境監(jiān)測是土壤環(huán)境保護的重要環(huán)節(jié)，作為一項制度規(guī)定在土壤環(huán)境保護專門立法中是必要的，從而健全土壤環(huán)境監(jiān)測制度法律體系。

2.2 土壤環(huán)境監(jiān)測制度的內(nèi)容不全面

2.2.1 土壤環(huán)境監(jiān)測標準規(guī)范不統(tǒng)一

與水、空氣環(huán)境監(jiān)測相對成熟的體系相比，我國土壤環(huán)境監(jiān)測發(fā)展嚴重滯后，仍是環(huán)境監(jiān)測發(fā)展中的薄弱環(huán)境，隨著社會和經(jīng)濟、技術(shù)的發(fā)展，土壤環(huán)境質(zhì)量的不斷變化，污染愈發(fā)嚴重，作為技術(shù)指導的監(jiān)測標準和技術(shù)規(guī)范不能適應新形勢下土壤監(jiān)測和管理的巨大需求。

農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部和國土資源部等有關(guān)部門對土壤的分析方法與監(jiān)測技術(shù)標準做了一定的規(guī)范，按不同部門頒發(fā)的技術(shù)規(guī)范會有不同，不同監(jiān)測機構(gòu)采用的監(jiān)測技術(shù)規(guī)范不同，得到的監(jiān)測數(shù)據(jù)不同。針對不同的監(jiān)測對象和項目，所用的布點、采樣、樣品運輸與保存、實驗室分析、數(shù)據(jù)處理、分析評價及報告編制等方面的技術(shù)規(guī)范不同，沒有全面、權(quán)威、統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范。我國土壤的環(huán)境監(jiān)測分析方法屬于國家標準較少，大部分為行業(yè)標準，并且土壤環(huán)境監(jiān)測的基礎性研究較少，對標準的完整性、系統(tǒng)性、科學性的技術(shù)支持不足；土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的評級及分析等技術(shù)體系尚不健全，信息發(fā)布不規(guī)范，難于滿足新時期土壤環(huán)境監(jiān)測的需求。

2.2.2 土壤環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)管主體不統(tǒng)一

我國對土壤環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)督管理整體上實行統(tǒng)一監(jiān)督管理和部門分工管理相結(jié)合，統(tǒng)一管理單位是土壤環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)管機關(guān)環(huán)境保護部門，分工負責管理的部門主要是農(nóng)業(yè)部門，但目前環(huán)境保護部門的僅對土壤污染監(jiān)測實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)，而土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測呈現(xiàn)碎片化監(jiān)管。一方面，新《環(huán)境保護法》要求環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管全國所有土壤環(huán)境監(jiān)測包括土壤質(zhì)量監(jiān)測和土壤污染監(jiān)測，但在實踐中，為了避免同級職能部門之間的監(jiān)管尷尬，環(huán)保部門側(cè)重對土壤污染監(jiān)測的監(jiān)管，對土壤質(zhì)量監(jiān)測并不重視；另一方面國家對土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的規(guī)定以農(nóng)用地土壤為主，由農(nóng)業(yè)部門主導監(jiān)管，對其他區(qū)域土壤的質(zhì)量監(jiān)測規(guī)定較少，且各行政職能部門之間互不干涉，呈現(xiàn)一個碎片化管理模式，沒有統(tǒng)一的監(jiān)管部門。

2.2.3 土壤環(huán)境監(jiān)測主體沉冗且設置不合理

從2.2.2節(jié)看出，我國土壤環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的數(shù)量龐大，由于各行政職能部門的行政級別相當，下屬的各監(jiān)測站只由各自所屬行政部門負責，組建各自的監(jiān)測網(wǎng)絡，除了技術(shù)上的交流，業(yè)務上各自為戰(zhàn)。環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)設置不合理，在縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設置相應的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，對農(nóng)村區(qū)域的土壤環(huán)境監(jiān)測工作開展不到位，且環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)之間的監(jiān)測水平存在差異，監(jiān)測資源會向一、二級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)傾斜，全國大部門基層環(huán)境監(jiān)測站還不具備土壤常規(guī)監(jiān)測的能力。政府部門掌管的土壤監(jiān)測機構(gòu)設置沉冗且不合理，這樣存在著對城市土壤重復監(jiān)測，造成資源浪費，農(nóng)村和重點區(qū)域的土壤監(jiān)測不到位，監(jiān)測資源分配不平衡的問題。

環(huán)境監(jiān)測社會化并不完全適用于土壤環(huán)境監(jiān)測。土壤環(huán)境監(jiān)測是對全國土壤環(huán)境質(zhì)量狀況及變化趨勢的了解和掌握，是一項重要的公共管理事務，需要強大的監(jiān)測體系和網(wǎng)絡，從而系統(tǒng)化保護土壤環(huán)境，防治土壤污染。從當前的形勢上看，環(huán)境監(jiān)測社會化是適應于水和大氣環(huán)境監(jiān)測，且環(huán)境監(jiān)測社會化還未成熟，如何讓土壤環(huán)境監(jiān)測社會化需要更合適的規(guī)則來規(guī)范。

2.2.4 土壤環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)測對象不足

現(xiàn)行的《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》 (GB15618-1995) 存在以下問題:一是適用范圍小。僅適用于農(nóng)田、蔬菜地、茶園、果園、牧場、林地、自然保護區(qū)等土壤環(huán)境質(zhì)量評價，缺少適用商服、工礦倉儲、住宅、公共管理與公共服務等建設用地的土壤環(huán)境質(zhì)量評價指標。二是項目指標少。僅規(guī)定了8項重金屬指標和2項農(nóng)藥指標，而近年來土壤污染形勢日益復雜，尤其是工業(yè)污染地塊土壤環(huán)境管理需要評價的污染物種類繁多。三是實施效果不理想。一級標準依據(jù)“七五”土壤環(huán)境背景調(diào)查數(shù)據(jù)做了全國“一刀切”規(guī)定，不能客觀反映區(qū)域差異；二、三級標準規(guī)定的指標限值存在偏嚴 (如鎘) 、偏寬 (如鉛) 的爭議，部分地區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量評價與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量評價結(jié)果差異較大。雖然環(huán)保部決定修訂《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》 (GB15618-1995) ，也經(jīng)歷三次征求意見稿，但目前還未正式發(fā)布。

2.3 土壤環(huán)境監(jiān)測制度的保障不到位

2.3.1 政府財政保障不足

對監(jiān)測儀器投入不足，土壤環(huán)境監(jiān)測工作的開展需要依靠先進的土壤環(huán)境監(jiān)測儀器，但監(jiān)測設備配置水平跟不上土壤環(huán)境監(jiān)測發(fā)展的需求是我國環(huán)境監(jiān)測站普遍存在的現(xiàn)象，嚴重限制土壤監(jiān)測活動的開展。監(jiān)測運行的經(jīng)費投入不足，在土壤環(huán)境監(jiān)測分析與評價前需要經(jīng)過采樣準備、布點、樣品采集、樣品保存等多個步驟過程，其中可能需要采取的花費也是不小的開支。土壤環(huán)境監(jiān)測人員工資福利比較低，土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)研究經(jīng)費、辦公費等正常的公益性事業(yè)經(jīng)費投入嚴重不足，另外，崗位津貼、科技創(chuàng)新的獎勵不夠，土壤環(huán)境監(jiān)測的新型科技研究動力不足。

2.3.2 土壤環(huán)境監(jiān)測預警體系未建立

土壤污染具有隱蔽性、危害滯后性和突發(fā)性，污染物一旦超過土壤容量的臨界值，產(chǎn)生的危害不可估量。為了預防重大污染事件的發(fā)生，提高土壤污染的防控能力，土壤環(huán)境監(jiān)測預警體系的存在是非常必要的。我國水污染和大氣污染的環(huán)境監(jiān)測預警體系是花費了很長的時間才初步建成，土壤污染監(jiān)測的預警體系也應當逐步建立健全。

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